Как отобрать у Совета Безопасности ООН его прерогативы

На днях в Вене состоялось учредительное заседание так называемой Международной руководящей группы по Косову (МРГ). Российские СМИ предпочли это событие, в целом, не заметить, однако внимания оно заслуживает, у него долгая предыстория.

Деятельность международных организаций в годы кризиса на Балканах имеет много аспектов. Здесь действуют организации с разными целями — участники переговорного процесса, гуманитарные, военные, надзорные, наблюдательные организации, органы, представляющие интересы одной страны, группы стран и т.д.

Особенно важно, что в 90-е годы специально для Балкан стали создаваться структуры, имеющие специальную задачу - принять решение про укороченной процедуре, придав ему вид правового. Среди них - Арбитражная комиссия, Контактная Группа (КГ), Международный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ) и ряд других. Некоторые потом исчезали, другие изменяли свой мандат, некоторые продолжают деятельность поныне. Для чего это делалось, видно на примере: сначала Совет Безопасности выносил решения по Косову самостоятельно, а теперь (с 1994 года) решения выносит Контактная группа (КГ). Совет безопасности отодвинут на второй план и опирается на решения упомянутой группы. Нужда в этом только одна: обеспечить «управляемость процесса», то есть беспрепятственное принятия решений, отвечающих интересам узкой группы лиц или стран или даже отдельных лиц. И получается!

Посмотрим, как это делается.

На внеочередном заседании министров стран — членов ЕС 27 августа 1991 г. была принята Декларация, которая, в частности, предусматривала создание Арбитражной комиссии для рассмотрения спорных вопросов урегулирования югославского кризиса. Решение о ее создании было подтверждено на Конференции ЕС о Югославии в Гааге 7 сентября 1991 г., где присутствовали представители Югославии и всех республик. Арбитражную комиссию составляли пять представителей конституционных судов стран — членов ЕС. Председателем был избран председатель Конституционного суда Франции Робер Бадентер.

Позиции международных организаций тогда не слишком беспокоили Белград. Еще казалось, что можно создать орган, который объективно подойдет к случившемуся на Балканах. 21 октября министр иностранных дел СФРЮ В.Йованович предложил на рассмотрение Арбитражной комиссии три ключевых вопроса:

• Кто имеет право на самоопределение с точки зрения международного права — нация или субъект Федерации? Является ли право народа на самоопределение субъективным коллективным правом народа или это право территорий?
• Является ли сецессия допустимым правовым актом с точки зрения Устава ООН и других норм международного права?
• Являются ли разделительные линии между конституционными частями федеративного государства (провинциями, кантонами, штатами, землями, республиками) границами по международному праву?

Вопросы передавались в Комиссию через лорда Каррингтона, которому было хорошо известно, что международная практика выработала достаточно твердые ответы на поставленные Белградом вопросы. Поэтому он и переформулировал вопросы. Первый зазвучал так: «Сербия считает, что республики, которые провозгласили или провозгласят свою независимость и суверенитет, вышли или в скором времени выйдут из СФРЮ, продолжающей, несмотря на это, свое существование. Остальные республики, напротив, считают, что речь идет не об отделении, а о дезинтеграции и прекращении существования СФРЮ в результате одновременного намерения ряда республик выйти из нее. Они считают, что шесть республик должны быть равноправными наследницами СФРЮ без права какой-либо из них или их групп быть ее продолжателем. Я бы хотел, чтобы Арбитражная комиссия рассмотрела этот случай и сформулировала заключение или рекомендацию, которая могла бы быть полезной».

Два других вопроса стали выглядеть так: «Имеет ли сербское население из Хорватии и Боснии и Герцеговины, как конституционный народ Югославии, право на самоопределение? Могут ли, по международному праву, внутренние линии разграничения между Хорватией и Сербией, с одной стороны, и Сербией и Боснией и Герцеговиной, с другой стороны, считаться границами?» .

Арбитражная комиссия 7 декабря выразила «Мнение № 1», согласно которому «существование или несуществование одного государства — вопрос фактического состояния». А поскольку Словения, Хорватия, Македония, БиГ «выразили волю к независимости», а состав и работа основных органов федерации «не отвечают более критериям совместного участия и представительства, свойственным федеративному государству», то «Арбитражная комиссия считает, что СФРЮ находится в процессе распада» и «республики должны решить проблемы государственной преемственности». Как видим, Арбитражная комиссия была создана специально для того, чтобы предложить «правовое обоснование» дезинтеграции СФРЮ, что и было проделано. Такая практика продолжалась на протяжении всех лет кризиса.

В целях установления прямого контроля США над процессом урегулирования на Балканах и упрощения механизма принятия решений была создана и так называемая Контактная группа.

Решение о создании Контактной группы выросло из стремления Вашингтона усилить свое влияние на процесс урегулирования в Боснии и Герцеговине. Американцев не устраивало то, что в ООН последнее слово оставалось за Генеральным секретарем. В процессе принятия решений участвовало много субъектов, это не всегда давало возможность навязать американскую точку зрения (хотя Вашингтону и удалось добиться единства в Совете Безопасности, нейтрализовав Россию). Отсюда родилась идея создать узкий политический орган урегулирования кризиса с участием ограниченного числа стран (США, Германия, Англия, Франция и Россия), где «консенсус» достигался бы легче. Никакого специального решения ООН о создании КГ и ее функциях не было. Создание Контактной группы до сих пор окутано тайной, поскольку, как предполагал тогдашний министр иностранных дел Англии Д..Оуэн, Брюссель не дал бы согласие на создание органа, исключающего ЕС из процесса урегулирования. Было решено поставить ЕС перед свершившимся фактом. Координатором создания КГ был Д.Оуэн .

О появление Контактной группы не знали даже в штабе миротворческих сил в Загребе, где я тогда работала. Мы получили задание от личного представителя Генерального секретаря ООН в бывшей Югославии Ясуши Акаши разузнать, что такое новоявленная Контактная группа и каковы ее функции. В российском посольстве в Белграде, куда я позвонила, мне ответили, что КГ задумана как вспомогательный орган из дипломатов невысокого уровня по подготовке предварительных черновых документов для министров пяти стран, занимающихся разрешением балканской проблемы. Политические директоры ЕС рассматривали проблему легитимности состава КГ, но вопрос замяли. Со временем полномочия группы расширялись, она начала дублировать функции Я. Акаши в переговорном процессе. Только в сентябре 1994 г. Контактная группа впервые была упомянута в Резолюции 947 Совета Безопасности — ее работа и «ее роль во всеобъемлющем мирном процессе в регионе» были признаны крайне важными. А теперь уже почти все резолюции СБ опираются на решения Контактной группы.

Пример с закулисными манипуляциями, в результате которых была создана Контактная группа по бывшей Югославии, раскрывает методику, которую США применяли на Балканах в 90-е годы. Сегодня Вашингтон в поисках обходных путей для признания независимости Косова снова использует те же приёмы, которые обеспечили в свое время признание «правомерности» распада СФРЮ, «оправдание» бомбардировок авиацией НАТО сербских позиций и т.д.

Россия не должна повторить ошибки тех лет. Поэтому российский МИД, решительно заявил, что создание Международной руководящей группы по Косову (МРГ) идет вразрез с резолюцией 1244 Совета Безопасности ООН и согласованными международным сообществом принципами косовского урегулирования. Группа представляет лишь интересы стран, признавших косовскую независимость либо заявивших о готовности сделать это, и не больше того. Представителем всего международного сообщества. МРГ никак быть не может. Целью деятельности МРГ объявлено оказание содействия Приштине в становлении односторонне провозглашенной независимости в соответствии с так называемым "планом Ахтисаари", который, как известно, не был одобрен Советом Безопасности ООН и не может служить основой урегулирования.

Итак, вместо поиска путей возвращения косовского урегулирования в международно-правовое поле в русле резолюции 1244 СБ ООН, мы снова наблюдаем произвол и попытки насадить структуру, которая попытается отобрать у ООН и ее Совета Безопасности их прерогативы. Ситуацию вокруг Косова это осложнит еще больше.